宜良县发展和改革局 关于对《政府投资条例》的解读
宜良县发展和改革局
关于对《政府投资条例》的解读
2019年5月5日，国务院正式发布《政府投资条例》（以下简称《条例》），《条例》自2019年7月1日起正式施行。这是我国第一部规范政府投资行为的行政法规，其效力是各部委通知难以比拟的，标志着我国全面规范政府投资行为迈出了重要一步。
一、《条例》明确界定政府投资范围
《条例》第一章中对政府投资范围进行明确界定，第二条中规定：“政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等”，即在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。政府投资资金应当投向市场不能有效配置的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。
二、《条例》规范政府投资决策程序
科学决策是提高政府投资效益的关键所在。为确保政府投资科学决策，《条例》作了三方面规定，针对我们县级的主要有两方面：
1.《条例》中第十一条规定：“投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定”，从而进一步规范了政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。
2.《条例》中第十二条规定：“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据”，明确了经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。
三、《条例》优化了政府投资报批流程
为落实“放管服”改革要求，《条例》中第十三条明确，规定审批部门应当对规划中已明确的项目，部分改建、扩建项目，建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目以及为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目，可简化需要报批的文件和审批程序。
同时，为确保政府投资项目顺利实施，《条例》坚持问题导向，主要作了三方面规定：
1.《条例》中第二十一条规定，政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，并按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施，需要变更的应当报原审批部门审批。
2.《条例》中第二十二、二十三条规定，政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设；项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。
3.《条例》中第二十五条规定：“政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。”政府投资项目应合理确定并严格执行建设工期，项目建成后应当按规定进行竣工验收并及时办理竣工财务决算。
四、《条例》严格要求项目实施和事中事后监管
政府投资项目直接关系公共利益，必须加强事中事后监管。为此，《条例》第五章监督管理中规定，投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查，并建立政府投资项目信息共享机制；项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，并加强项目档案管理；政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。
五、《条例》对PPP项目实施的影响
1.适用于《条例》监管的PPP项目
凡是涉及政府以资本金注入方式投资的PPP项目和政府付费的PPP项目，均应按照《条例》的规定作为政府投资项目进行规范管理和立项；对于采用投资补助、贷款贴息、运营补贴等方式的可行性缺口补助PPP项目，虽然不按照政府投资项目进行立项，但其本质上仍是以预算资金参与项目，故仍应按照《条例》的规定进行规范管理；只有全生命周期内完全适用使用者付费的PPP项目和可行性缺口补助中的财政补贴才不属于《条例》规范和调整的对象。
2.预算红线约束
《条例》第五条规定：“国家加强对政府投资资金的预算约束”，第十二条规定：“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。”这两条规定有两点意义：其一，政府投资增加了预算约束，红线设定为10%。此举结束了长期以来各类规范性文件仅各自针对使用中央、省级或地市级预算资金进行投资的概算管理，未形成全方位概算管控，且概算调整条件、程序不明确、不统一的窘迫局面，进一步强化了通过概算控制投资规模的制度。其二，对PPP项目政府出资的财政限制相互呼应。在此前公布《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）文件中提出，PPP项目列支的财政支出部分，不得超过本级公共预算的10%，《条例》在此又增加了限制，即涵盖PPP项目及其他政府投资项目，初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，需重新评定。
总体来说，《条例》的出台是我国深化投资体制改革所取得的重大成果，也是我国进一步推动政府投资法治化与规范化的重要举措，制度价值和意义不言而喻。但同时，《条例》对政府投资项目涉及的一些核心事项仍只有原则性的规定，在实际操作中，具体如何适用《条例》，还有赖于相关部门制定具体的配套细则。
政府投资条_例（国务院网站下载版）
